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基本养老保险制度

基本养老保险制度

基本养老保险是指依法参保并缴纳费用,达到待遇领取条件者,国家依法提供物质帮助,以保证年老退出劳动后的基本生活的一种社会保险制度。基本养老保险是社会保险的一部分。

我国的养老保险由两个部分(或层次)组成。第一部分是基本养老保险,进入国家统筹的部分,第二部分是个人帐户的部分。

1概述

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养老保险是社会保障制度的重要组成部分,是社会保险制度中最重要的险种之一,和失业保险、医疗保险、生育保险等共同构成现代社会的保险制度。基本养老保险,是按国家统一政策规定并且强制实施的、原则上适用于城镇各类企业的、为保障离退休人员基本生活需要的养老保险制度。《社会保险法》中第二章的内容主要是针对基本养老保险,规定基本养老保险制度的两大体系内容:一是职工基本养老保险,覆盖用人单位和职工;二是城乡居民社会养老保险覆盖城乡居民,形成城乡居民一体化的养老保险制度体系。

我国养老保险分为城镇职工养老保险和农村养老保险。城镇职工养老保险又由企业养老保险和机关事业单位退休制度构成。

2企业职工基本养老保险制度

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20世纪80年代实行养老保险社会统筹试点开始进行改革探索,90年代改革全面展开并不断深化,建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式,确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式,统一了企业职工基本养老保险制度。2005年,在总结东北三省开展完善城镇社会保障体系试点经验的基础上,国务院制定了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发38号文件),进一步完善企业职工养老保险制度,建立多层次养老保险体系,努力实现养老保险制度的可持续发展。

主要制度

(1)基本模式:社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分采取现收现付模式,均衡单位负担;个人账户部分采取积累模式,体现个人责任,全部由个人缴费形成。

(2)覆盖范围:城镇各类企业及其职工,企业化管理的事业单位及其职工,城镇个体工商户和灵活就业人员,以及企业招用的农民工。

(3)基金筹集:养老保险基金主要由企业和职工缴费形成,企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%,个人缴费比例为8%,由用人单位代扣代缴。财政每年对中西部地区和老工业基地给予养老保险资金补助。2007年中央财政给予养老保险资金补助873亿元、地方财政补助260亿元(主要用于转制转轨成本和历史清欠)。

城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费标准为当地上年度在岗职工平均工资的20%,其中8%记入个人账户。

(4)基本养老金待遇:1997年国发26号文件实施后参加工作、达到退休年龄,男60岁,女干部55岁,女工人50岁,缴费年限累计满15年的人员,退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%;个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数,计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。如55岁退休的计发月数为170,60岁退休的计发月数为139。达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的,可以缴费至满十五年,按月领取基本养老金;也可以转入城乡居民社会养老保险,按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

由于1997年前没有建立个人账户,国发[1997]26号文件实施前参加工作,国发[2005]38号文件实施后退休且缴费年限累计满15年的人员,在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上,再发给过渡性养老金,以补充个人账户养老金。

(5)待遇调整:根据职工工资和物价变动等情况,适时调整企业退休人员基本养老金水平,调整幅度为企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。2004年调整比例是60%,2006年是80%,2007年是100%。

(6)统筹层次:从长远看,基本养老保险应当实行全国统筹,但是,在目前的财税体制下,中央和地方“分灶吃饭”,养老保险基金跨省调剂困难,实行全国统筹难度比较大。因此,统筹层次比较低,2007年底,全国共有17个省市实现了省级统筹,能够在全省统一调度使用养老保险基金,其他地方仍在实行县市级统筹。统筹层次不高,难以发挥社会保险的互济和调剂功能,不利于提高管理水平,在一定程度上影响了劳动力的合理流动。由于养老保险统筹层次低,而且转移接续困难,影响了劳动者参保的积极性,有的地方允许退还外来务工人员所缴的个人账户部分养老基金,形成“退保潮”,使养老保险制度名存实亡。

实施情况

按照中央两个确保的要求,以确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放为重点,加强扩面征缴工作力度,2004年以来基本养老金做到按时足额发放,没有发生当期拖欠,对维护社会和-谐稳定发挥了重要作用。

(1)覆盖范围不断扩大。2001—2007年年均增长率超过5%。2007年底,参保人数超过2亿人,其中在职职工15156万人,离退休人员4951万。目前的负担系数约为3:1。

(2)基金支撑能力不断提高。2001—2007年基金收支规模保持高速增长,基金收入年均增长率达到20%,基金支出增长率16.6%,收入增长率连续高于支出增长率。2007年,基本养老保险基金收入7818亿元,其中征缴收入6425亿元,中央财政补助873亿元;支出6105亿元;累计结余7199亿元(含做实个人账户的积累部分)。

(3)做实个人账户工作逐步推开。1997年开始建立养老金个人账户后,由于统筹部分的养老基金不足以支付当期应当发放的养老金,因此,个人账户的养老基金与统筹部分的养老基金都用于发放当期的养老金,实行现收现付,个人账记是空账,没有积累。为了应对未来人口老龄化的压力,国务院决定做实个人账户,实现个人账户养老基金的积累。继2000年在辽宁、2004年在吉林、黑龙江试点之后,2006年国务院决定将做实个人账户试点扩大到上海、天津、山西等8省市,2007年江苏、浙江两省也提出了扩大做实试点的方案(已报国务院,待批准)。目前这些地方的个人账户并不是完全做实,做实的比例从3%到8%不等[1],如吉林做实比例是6%,辽宁和黑龙江是8%,做到完全做实。到2007年底做实个人账户基金累计800多亿元。

(4)退休人员得到社会化管理服务。基本实现养老金社会化发放, 2006年底超过68%的企业退休人员已纳入社区管理服务。

3机关事业单位退休养老制度

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目前,国家机关和事业单位工作人员实行与企业不同的退休养老制度。制度框架是:养老保险费用由国家或单位负担,个人不缴费;资金实行现收现付,单位之间互不调剂;养老金标准以本人工资为基数,按工龄长短计发。其中,国家机关公务员退休后基础工资和工龄工资全额发给,职务工资和级别工资按比例发给;事业单位工作人员退休后按基础工资和岗位工资两项之和的一定比例发给,具体比例见下表。

机关工作人员(按职务工资和级别工资)

事业单位工作人员(按基础工资和岗位工资)

机关工作人员(按职务工资和级别工资)

事业单位工作人员(按基础工资和岗位工资)

机关工作人员(按职务工资和级别工资)

事业单位工作人员(按基础工资和岗位工资)

工龄

待遇比例

工龄

待遇比例

不满10年

40%

不满10年

50%

10 – 20年

60%

10 – 20年

70%

20 – 30年

75%

20 – 30年

80%

30 – 35年

82%

30 – 35年

85%

35年以上

90%

35年以上

90%

现行机关事业单位退休制度,对保障退休人员生活,维护社会稳定,发挥了重要作用。但是,随着社会主义市场经济的发展,也暴露出许多问题,一是机关事业单位和企业实行不同的制度,待遇计发办法和调整机制不同,资金渠道不同,近年来,待遇差距问题越来越突出,到2006年底,全国平均水平机关事业单位退休人员高出企业2倍多,随着津补贴改革的到位,待遇差距还将进一步扩大,企业具有高级职称的退休人员赶不上机关事业单位普通工人的退休金,社会反应强烈,不利于社会稳定。二是机关事业单位职工不缴费,待遇水平高,企业职工缴费,待遇水平低,不利于事业单位自身改革和吸引人才到企业工作,影响到人员流动。三是一些自收自支事业单位由于生产经营困难,其退休人员养老金不能保证正常发放,产生拖欠。

自上世纪90年代初开始,一些地区开展了机关事业单位养老保险制度改革试点,试点地区实行单位和个人共同缴费,有的还建立了个人账户。到2006年底,全国共有参保人员1910万人,其中,工作人员1513万人,离退休人员397万人。从试点情况看,由于待遇与缴费不挂钩,计发办法没有改变,仍按机关事业单位的办法计发待遇,导致退休审批、基金管理与待遇计发责权分离等新问题。近年来,为配合事业单位总体改革的进程,由中央编办牵头,劳动保障部、人事部、财政部对事业单位养老保险制度改革问题进行了反复研究,提出了事业单位养老保险制度改革的基本思路:一是机事企分开。由于各地区各部门对机关养老保险制度改革的认识尚不一致,需要进一步研究论证。对事业单位改革已基本取得一致意见,可以先行改革。二是与事业单位分类改革配套进行。现有承担行政职能的事业单位执行机关公务员的养老保险制度,从事生产经营活动的事业单位执行企业的养老保险制度,分类改革后保留的事业单位单独制定事业单位的养老保险制度。三是离退休分开。事业单位离休人员维持现有的经费保障机制和管理体制;退休人员纳入新建立的事业单位养老保险制度。四是老中新分开。老人老办法,新人新办法,中人逐步过渡,保持待遇水平平稳衔接。五是统筹考虑机关、事业和企业退休人员的基本养老金待遇水平,并适时调整。就事业单位养老保险制度方案而言,主要是实行单位和个人缴费制度,缴费水平、基本养老金计发办法与企业制度完全一致,基金单独管理,个人账户逐步做实。对新老计发办法差额部分,由单独建立的职业年金来弥补,保证新退休人员待遇水平不降低。

4城乡居民养老保险制度

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2014年2月,国务院发布文件,决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

新型农村社会养老保险(简称新农保)和城镇居民社会养老保险(简称城居保)制度分别于2009年和2011年启动试点,2012年基本实现制度全覆盖。截至2013年底,全国新农保、城居保参保人数已达4.98 亿人,其中领取待遇人数达1.38亿人,加上职工养老保险,合计覆盖了8.2亿人。

新农保和城居保现在规定的待遇标准是由两方面组成。一方面是基础养老金,基础养老金是按月领取,最低标准是中央统一规定的,是每人每月55块钱,地方政府可以在这个基础上提高待遇标准。第二部分待遇是个人账户养老金,是个人在60岁以前缴纳的养老保险费,再加上政府的补贴和其他方面,比如村集体经济的补助,都进入到个人账户,然后在到达60岁以后,把所有储存额累计起来,除以一个系数作为每个月发放的标准。[2]

5企业年金

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企业年金是补充养老保险。我国从1991年开始建立企业补充养老保险制度,2000年,国务院决定将企业补充养老保险更名为企业年金,实行市场化管理运营。2004年以来,劳动保障部制定颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》,会同银监会、证监会、保监会制定颁布了《企业年金基金管理试行办法》。国务院决定和三个部颁规章颁布实施,确立了企业年金制度的基本框架。这一制度体系,体现了国家政策支持、企业自主建立、市场管理运营、政府加强监管的原则。

《企业年金试行办法》对如何建立企业年金作了规定,主要原则和内容有六个方面:一是规定了建立企业年金的条件。企业要实行年金制度,必须首先参加基本养老保险,按规定履行缴费义务。同时,要具备相应的经济条件,民-主管理基础比较好。二是确定了制度模式。企业年金采取个人账户管理的方式,参保人员将来的待遇高低,取决于缴费多少和投资运营收益。三是界定了适用范围。建立企业年金的企业,所有试用期满的职工都应当享有。当然,具体到每个人享有的标准,可以按照贡献大孝资历长短等因素,适当有所差别,体现激励作用。四是明确了费用来源。企业年金由企业和职工个人共同缴费,单位和个人的缴费比例可以有所不同,但不能只由一方缴费。企业缴费不超过本企业上年职工工资总额的1/12;职工个人缴费不超过本人上年工资总额的1/12;企业缴费在工资总额4%以内的部分可从成本中列支。五是规定了待遇领取方式。年金待遇可在退休后根据本人实际情况,选择一次性领取,或者定期领龋六是明确了建立企业年金的程序。建立企业年金,必须充分发扬民-主,经过广泛的集体协商,反映广大职工的意愿;必须制定企业年金方案,对资金筹集和基金管理方式、享受年金待遇的条件和计发办法、组织管理和监督方式等事项作出明确的约定;企业年金方案要报劳动保障部门备案。

截止到2006年底,有24000多家企业建立企业年金,参加年金制度的人数达到964万人。同时,基金规模有较快增长。1991—2000年的10年间,全国企业年金规模不到200亿元,平均每年增加不到20亿元;至2007年底累计已达1300多亿元。

6立法建议

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1.关于养老保险覆盖范围问题。养老保险总体上分为两部分,一部分是城镇职工基本养老保险,一部分是农村养老保险。建议社会保险法中明确城镇职工基本养老保险覆盖范围为机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户及其职工,以及有条件的无雇工的个体工商户、非全日制从业人员。

关于农民工养老保险问题。这一群体目前处于不稳定状态,随着城镇化进程进一步发展,将来一部分人稳定生活在城镇,一部分人回农村生活,没有必要单独出台农民工养老保险制度。对目前已在用人单位工作的农民工,劳动合同法已有明确规定,即必须签订劳动合同,参加社会保险,其权益是有保障的。

2.关于基本养老保险制度模式问题。实践证明,统账结合的制度模式是适合中国国情的正确选择。经过多年的探索和改革,企业职工基本养老保险制度日趋完善,机关事业单位养老保险制度改革也应当实行与企业制度基本相同的模式。也就是说,将来城镇职工基本养老保险是社会统筹加个人账户,农村养老保险主要以个人账户为主。建议社会保险法中明确城镇职工基本养老保险的社会统筹基金和个人账户基金实行分别管理,为下一步个人账户实账积累奠定基矗

3.关于统筹层次问题。目前财税体制下,各省利益的相对独立性造成跨省调剂基金十分困难,加之社会保障信息网络和管理手段滞后,全国统筹难以一步到位。建议目前以明确基本养老保险基金实行省级统筹为宜,待今后条件具备时再进一步提高统筹层次。[1]

7问题分析

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发展不均衡

从发展历程上来看,职工基本养老保险自1992年始已发展了20年,实现了基金结余18500.41亿元。而新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险自2009年和2011年试点以来,实现基金结余合计1635.53亿元,仅占职工基本养老保险基金累计结余的8.84%。

在支付能力方面,2011年职工基本养老保险人均每月支付1516.68元,而新型农村社会养老保险人均每月支付57.48元,城镇居民社会养老保险人均每月支付39元,与职工基本养老保险支付能力相差甚远。

结构性缺口

由于我国基本养老保险基金,特别是职工基本养老保险为省级统筹。各地区经济发展和基金收支不平衡,加之对基金管理不规范等问题,部分省份存在结构性的缺口。2011年养老金收不抵支的省份有14个,收支缺口达到767亿元。收支缺口的出现将会导致养老保险支付困难,影响对老年人的生活保障,增大政府财政压力。

个人账户空账

个人账户空账问题是由于在实际运行中,个人账户基金被用于社会统筹账户的资金支出,个别地区甚至未做个人账户,直接将收缴资金挪做它用。

关于空账额度,2011年全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿元,但是其中空账金额就高达2.2万亿元,个人账户实际资金只有2703亿元。

个人账户的巨额空账导致参保人员在需要领取人个养老金时,无钱领取或只能少量领取,从而使参保人员的养老失去保障。

保值增值机制

基本养老保险基金由用人单位和职工、城镇个体劳动者缴纳的基本养老保险费,基本养老保险基金的利息等增值收益,基本养老保险费滞纳金,社会捐赠,财政补贴等部分组成。2011年12 月18 日,《中国社会保障改革与发展报告》中明确,我国社会保险基金投资运营管理存在着管理主体不明、投资渠道单一、效率低下等问题。从长远来看,基金的增值能力和支付能力也令人担忧。如果没有有效地投资手段做后盾,基金的贬值就成为必然。

8应对策略

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1.继续做大基本养老保险,实现全覆盖

各项养老保险发展不均衡,且有7.25亿人尚在保险覆盖范围之外。因此,仍需继续做大养老保险。一方面扩大覆盖范围,另一方面需增加基金额度,提高支付能力。

2.加大对养老保险的投入

无论是地方结构性的缺口、保险支付差距,还是个人账户的空账运行,均不是地方政府依靠一己之力就能够解决的。这需要国家从全国的角度,对总体收入进行再分配,加大对养老保险基金的投入,缓解地方政府的资金压力。

3.提高统筹层次,统一基金管理标准

我国职工基本养老保险虽实行省级统筹,但是全国有17个省未完全达到省级统筹的“六统一”标准。而新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险则实施县级管理。不同的统筹层次,使得基金管理标准不一,对专户基金的挪用现象频现。另外,地方财政收入的不平衡,使得结构性缺口不可避免。因此,提高统筹管理层次,统一管理标准是做好基金管理的重要保证。

4.做实个人账户,加强社会监督

个人账户空账对基本养老保险制度是巨大的危害。一方面使支付出现问题,另一方面使参保意愿下降,基金收缴困难。因此,做实个人账户是政府必须解决的问题。对于基金的管理,还要加强社会监督力度,增加透明度,防止不规范使用基金和资金挪用的现象继续出现。

总之,我国的基本养老保险制度,经历了从无到有,从弱到强的过程,基本养老保险制度的改革也取得了一系列的成就。但社会经济的不断发展,使得基本养老保险制度在运行中出现了与经济发展不相适应的局面,因此基本养老保险制度要随着经济的不断发展做出相应的调整,以满足人们对于社会保障的需求。基本养老保险制度作为社会保险体系的组成部分,其制度本身的价值不容置疑,因此,为适应社会的发展和进步,完善基本养老保险制度势在必行,这对于切实保护广大参保人的利益,维护社会稳定,促进和-谐社会的建设具有重要的意义。

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