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加强制度体系建设

贯彻落实十七大精神,就要在“三个更加”上下功夫。惩防腐-败体系建设是从源头上防治腐-败的根本性措施。从目前整体运行情况来看,监督相对薄弱。因此,加强监督,提高监督成效,不仅是对权力制约的重要途径,而且也是新时期加强党的建设的重大课题。我们感到,强化监督,必须以制约权力为核心,突出监督主体责任,从重点人员、环节和部位入手,发挥监督整体效能作用,才能使监督工作取得实实在在的效果。

1、建立健全权力制衡机制,强化对权力运作的监督。我们主要采取了三项措施。一是从程序上对“一把手”的权力进行分解。简单地说,就是在权力配置上建立、完善分权制衡机制,以权制权。如市国土局在土地审批上,局长和各位副局长负责审批不同的环节,缺少哪一个环节也不行,谁也不能一个人说了算。又如,在财务上实行“联签制”,层层负责,缺少哪一环节都不能支付报销,实现“多向控制”。二是对领导干部的权力范围予以科学界定。尤其是项目决策权、资金调度权、财务处置权、人员使用权等都建立明确具体可操作的规定,对超越权力范围的行为严格进行纠正处理。三是建立和完善集体领导和个人分工相结合的具体制度。进一步加强和完善了民-主集中制,形成了严格的议事制度和议事程序,防止了权力滥用和逃避权力监督的行为发生。

2、建立健全制度,突出对重点人员、环节和部位的监督。一是突出对领导干部的监督。领导干部是党的领导机关的主持者和决策者,肩负更大的责任,必须作为监督的重点。我们研究制定了佳木斯市《关于对县(处)级领导干部进行诫勉谈话和组织函询的实施意见》和《关于县(处)级领导干部述职述廉的实施意见》,对诫勉谈话和组织函询,及述职述廉的内容、程序进行具体细化,明确了注意事项和有关要求。通过诫勉谈话、组织函询和述职述廉,提高了领导干部接受监督的意识,有效预防了领导干部腐-败问题的发生。二是突出对重点环节的监督。重大决策,重要干部任免,重大项目安排和大额资金使用是腐-败易发多发部位,必须加强监督。在对重大决策监督工作上,我们从改革和完善决策机制入手,建立和完善了群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制和制度,健全决策规则,规范决策程序,提高了决策透明度;在对干部选拔任用工作的监督上,凡是重要干部的任免,都经领导和群众推荐、集体讨论,并经实名投票表决通过。同时,建立健全了干部推荐、考察、讨论决定责任制和用人失察失误责任追究制度,坚持定期开展监督检查,对干部选拔任用工作的监督不仅听取党委和组织部门的汇报,还要深入用人单位和群众,了解情况,个别听取意见,有效防止了干部作用任用工作中存在的不正之风;在重大项目安排和大额度资金使用监督上,我们在严格规范投资范围、投资行为,加强投资监管的同时,建立健全了专家咨询和评估制度,对专业性、技术性较强的重大事项和资金使用,明确提出必须进行专家评估和论证的制度性规定,对违反决策程序、滥用职权造成损失的严肃追究责任。建立健全了重大项目安排和大额度资金使用公示制度,凡是政府投资的重大项目和大额度资金使用,都必须坚持实行社会公示,增强了对重点环节监督的针对性、实效性。三是突出对重点部位的监督。重点是突出对行政执法和行政审批过程的监督。在对行政执法过程的监督上,我们对事业单位执法主体资格进行清理,对于不合法的执法主体,予以取消。同时,不断完善行政执法机关内部监督制约机制。在各执法机关内部建立了执法责任检查制度,考核评议制度、行政执法过错责任追究制度。在行政执法部门、窗口单位实行了群众举报“一次查实下岗”制度,特别是对搞人情执法,徇私枉法,滥用职权、执-法-犯-法、徇私枉法、欺压百姓的人员,一经查实严肃处理,较好地解决了不作为、乱作为、多头执法等问题。在对行政审批过程的监督上,围绕保留的审批事项建立了严密的管理机制、规范的运行机制和严格的监督机制。坚持对重大审批事项开展事前调查研究,充分论证,严格把关,科学决策,并对审批权进行适当分解。按照责权统一原则,建立和完善了行政审批责任追究制度。

3、采取刚性措施,强化监督。一是对纪检监察机构实行统一管理。为加强监督,我们对32个市直重点部门的纪检监察机构实行了统一管理,实行双重领导,以市纪委领导为主。同时建立完善了派驻(出)纪检监察机构年度述职制度,进一步加强了对派驻(出)纪检监察机构的工作指导,充分调动了派驻纪检组、监察室干部的工作积极性,对驻在部门和授权管理单位领导班子及其成员的监督得到加强。二是建立巡视组。在全省市地级中率先成立了巡视组,强化了对市直部门的监督。三是实行县(市)区纪工委试点。在富锦、同江和郊区开展了纪工委试点,整合了纪检监察组织机构,提高了监督的权威性和有效性。

4、充分发挥各监督主体的作用,以整体合力推进监督工作深入。一是充分发挥党内监督作用。我们认真贯彻执行《党内监督条例》和《党员权利保障条例》,积极创造和保障发展党内民-主的条件,切实保护党员的各项党内监督权利。二是充分发挥各级人大的监督作用。完善了人大监督制度规章和运行机制,通过听取审议“一府两院”工作报告、质询案、述职述廉审议等形式,切实加大了立法机关的监督力度。三是充分发挥人民政协和民-主党派监督作用。坚持把政协和民-主党派的监督列入党委、政府的决策程序,建立并严格实行政协民-主监督的反馈督办制度,保证了政协民-主监督的各种意见和建议得到有关单位和部门的重视,充分发挥了各民-主党派的参政议政作用。四是充分发挥审计监督作用。不断完善领导干部经济责任审计的相关制度。去年,我们对26个单位进行了任期经济责任审计,对11名领导干部进行了离任审计,经过开展审计移交案件线索12件,立案侦察4件,追究了6名违法人员的刑事责任。五是充分发挥司法机关监督作用。积极支持和切实保障司法机关行使审查权、诉讼权、审判权等司法权力,健全完善了司法机关对行政自由裁量权的监督、审查、建议制度,加大了司法机关的监督力度。六是充分发挥新闻媒体监督作用。注意延伸新闻舆-论监督触角,不断创新“行风热线”监督的有效载体,实行了媒体互动、市县联动,三台同步直播 “行风热线”,电台“行风热线”开通了手机短信,利用短信接收群众咨询、投诉。在佳木斯日报开办了《行风点击》栏目,对群众反映的疑难问题及各部门办理情况进行跟踪报道。去年以来,共播出直播节目96期,有153个部门走进直播间,接听和受理群众反映的问题1189个,答复解决率为89.8%。

三、解决监督薄弱环节的对策与思考

强化监督,提高监督效果,不仅取决于本身形式的完善,还受制于许多因素,涉及党内生活的方方面面。根据党内监督的现状,我们认为,可以采取以下对策逐步解决党内监督的薄弱环节。

⒈充分发扬党内民-主,强化监督意识。发扬党内民-主是实现党内监督的基矗加强党内监督则是发扬党内民-主的体现。没有广泛的党内民-主,便没有健全的党内监督机制,也不可能真正从权力产生和归宿上解决领导干部向谁负责和为谁服务的问题。只有在党内充分发扬民-主,大家畅所欲言,充分表达自己的意志,积极开展批评与自我批评,才能形成加强党内监督浓厚氛围,实现真正意义上的监督。

充分发扬党内民-主,必须充分保障监督者的权利,才能强化监督者的监督意识。党员在监督方面享有广泛的批评权、检举权、控告权。党的任何组织与个人都无权剥夺党员的民-主监督权利。任何对行使监督权利的党员进行歧视、刁难和打击报复的行为,都是违背党的纪律的,都必须受到严肃处理。只有监督者的权利得到保障,监督者才能敢于监督,才能取得良好的监督效果。

充分发扬党内民-主,必须保障被监督者的权利,才能增强被监督者接受监督的意识。在党内,被监督者的地位是与监督者的地位同等的。每一个党组织和党员既是监督者又是被监督者,监督与被监督之间具有平等性、可逆性。党章规定,“在党讨论决定对党员的处分或作出鉴定时,本人有权参加和进行申辩,其他党员可以为他作证和辩护。”这说明,作为被监督者的党员在受到监督时,有解释说明权、申诉申辩权、请求作证权、辩护权、结论见面权和对诬告的控告权等。党内任何个人与任何党组织都无权剥夺他们这些权利,侵犯这些权利就是违反了党的纪律。只有党员的这些权利得到切实的保障,党内监督活动才能正常进行,才能增强党员干部自觉接受监督的意识。

⒉进一步完善纪委的双重领导体制,充分发挥纪检机关党内监督职能。党的纪检机关作为党内监督职能部门,在党内监督中肩负着党和人民赋予的神圣职责,有着不可替代的地位和作用,而且这种地位和作用随着改革的深化、开放的扩大和经济的发展,随着反腐-败斗争的深入愈来愈显得重要。党章规定,对中央以下的纪律检查委员会实行同级党委和上级纪委的双重领导体制。作出这一规定的目的在于提高党的纪检机关的权威,赋予其某些特定的权力,保证监督权力运行的相对独立性。但实践中,双重领导体制,实际是以同级党委领导为主,纪检机关的隶属性质和对其他部门的严重依赖性,受多种因素制约而导致监督乏力,很难大胆地进行铁面无私的监督。涉及同级领导班子和领导干部的问题,一般都采取回避态度,唯恐“引火烧身”,纪委监督同级党委的效果往往不够显著。必须通过党内立法,明确规定纪委双重领导体制的主、辅地位。规定以上级纪委领导为主,同级党委领导为辅,并适当扩大纪委的权力,给予纪委直接反映、直接立案、直接处理、直接制止权和对下级党委不正确决定的否决权,以及可以采取停职反省等措施,并在纪委机关内部设置专门从事监督的部门,充分发挥纪委的党内监督职能。

⒊建立科学、完善的党内监督规范和监督程序。党内监督主要是依据党章党规党法中明确规定的党内行为规范来进行的。党章党规党法是党内监督工作的客观判断尺度和行为准则。江-泽-民同志多次指出,党内监督要有效,监督工作水平要提高,有待于党内制度建设的加强。党内监督规范和监督程序是否完善与科学,直接影响党内监督的效果。有了科学、完备的党内监督体系,就可以详细地规范党员的言论和行动。有了科学、完备的党内监督程序,就可以使党内监督工作程序化、法制化,从而增强党内监督的强制力。近几年来,中央纪律检查委员会在党内纪律规范和监督程序方面,先后制定了许多条例,并颁布了若干单项的纪律处分规定。但是,还未形成健全完善党内监督制度体系,还必须根据党章尽快制定一部统领党内监督工作的《党内监督条例》,从而提高党内监督工作的组织力度,增强党内监督工作的权威

⒋正确处理党内监督与党外监督的关系,自觉接受党外监督,促进党内监督。中国共-产-党是执政党,执政党地位决定了党不仅需要加强党内监督,而且还必须接受来自党外的监督,包括权力机关的监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆-论监督、民-主党派和无党派民-主人士的监督。党外监督作为一种外部力量,主要是通过党内监督发挥作用,因此,我们首先要靠自身的努力抓好党内监督,在此基础上把党内监督和党外监督结合起来,通过加强党内监督对党外监督起到良好的引导和示范作用,促进党内监督。加强党的作风建设是一项复杂的系统工程。必须把党内监督和其他监督有机结合起来,发挥综合效应,形成合力,才能完成党内监督所要实现的目的。使党的组织和党员始终处于多层次、多角度、网络型的党内监督之中,长期保持良好的修错机制。

⒌加强党内监督,必须严格实施责任追究。深入开展反腐-败斗争以来,从中央到地方,从部门到行业,都制定和颁布了许多有关党内监督方面的实体性条规,然而落实情况并不令人满意,有章不循,有纪不依,有制度不执行的问题依然很普遍、很严重,党内监督效果不明显。关键在于对党内监督工作的监督检查未落实,责任追究不到位。责任追究的重点应该是党员领导干部特别是班子“一把手”及党内监督职能部门。一是实行对“一把手”不履行监督职责的班子成员实施责任追究制。明确监督内容,包括“一把手”的思想工作、生活、社交及理想信仰、政治立尝组织观念等。明确监督责任,班子成员对“一把手”违法违规行为知情不报的,追究失职责任;明确监督形式,班子成员发现“一把手”有问题,必须及时向上级纪委反映。只有对“一所手”的党内监督到位了,“一把手”才能在严格要求自己的同时,切实履行其领导职责,加强对班子成员的监督。二是实行对监督职能部门的责任追究制。《关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》明确规定:“党的地方和部门的纪委(纪检组)发现同级党委(党组)或它的成员有违反党的纪律的情况,有权进行初步核实,并直接向上级纪律检查委员会报告,任何组织和个人不得干预和阻挠。需要立案检查的,按党章和有关规定报批。纪委(纪检组)遇到此类问题不报告就是失职,严重的要受到追究。”因此,对各级纪委(纪检组)发现同级党委、政府班子及其成员有违法违纪违规行为必须及时报告上级党委、纪委,知情不报的,就必须追究其失职责任。三是实行目标责任制。上级党委、纪委要把对下级党组织及主要领导干部的监督纳入目标责任制,认真履行对下级党组织的监督检查责任。同级监督要健全工作制度,列入班子议事专题,重视提高班子民-主生活会质量,充分发挥纪检、组织部门在党内监督工作中的主导作用,使党内监督工作经常化、制度化。

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