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中西方福利制度差别

(一)政策立法

在福利立法方面,中国已经制定了以《宪法》为核心,包括《刑法》、《民法通则》、《婚姻法》、《教育法》、《义务教育法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《预防未成年 人犯罪法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《母婴 保健法》、《传染病防治法》和《收养法》等在内的一系列有关 妇女儿童生存、保护和发展的法律,以及大量相应的法规和政策措施,形成了较为完备的保护儿童权益的法律体系。根据中国宪法,中国的有关法律对儿童的生命权、生存与发展、基本健康和保护、教育、休闲和文化活动以及残疾儿童的特殊保护等均有全 面系统的规定,并规定对虐待、遗弃、故意杀害儿童以及偷盗、拐卖、绑架、出卖、收买儿童等犯罪行为,予以严厉惩罚。

1909年罗斯福总统召开白宫儿童会议,美国儿童福利制度进入了一 个时期。在此之前,儿童福利并未采取政策立法的形式,多由民间 组织及宗教团体所替代。“经济大萧条”以后,美国的社会福利思 想发生了重要的转变,政府开始主动承担国民福利。在儿童福利方 面,政府通过不断的立法确立了一系列福利方案,一套完整的儿童 福利制度逐渐建立起来。1935 年通过实施了《社会安全法》《社会 福利一元化具体措施》,此后陆续通过了《民权法》、《经济机会法案》、《贫民健康保险》、《儿童虐待预防法案》、《儿童安全 法案条款》、《社会安全法案20条款》、《收养辅助与儿童福利改 革法案》等一系列法规和政策。从立法来看,中美两国都随着社会的发展增强了对儿童各方面福利的关注,立法较多。中国的福利法律条款虽多,但并没有形成整合 效应,这对我国目前儿童福利服务和满足儿童福利需求非常不利。而从美国的政策发展来看,儿童福利政策的出台和儿童福利法律法规的制定都是以儿童研究为基础的,这是发达国家经验给我们的启示。

(二)福利行政

儿童福利政策仅仅停留在文本层面上是不够的,其有效推行才 是更重要的。儿童福利行政可以界定为:政府机关或公共团体 促进儿童身心健全发展与正常生活,实现儿童福利的行政过程。 社会福利行政一般包括四个方面的内容:行政组织、人事行政、 财务行政和行政方法。 在我国,与儿童福利相关的机构主要有国务院妇女儿童工作委员会,共青团系统、妇联系统和民政系统。共青团和妇联系统是带有行政色彩的群众团体,职责仍停留在研究和协助政府管理的层面,行政力度不大,而儿童福利的有关内容在教育、卫生、司法等多个部门中贯施和实现。除此中国20世纪80年代成立的关注儿童福利的社会福利服务机构有:中国儿童发展中心, 主旨在于促进中国儿童的全面发展、收集资料、开展研究和对 有关人员进行培训等;中国人民保卫儿童全国委员会,旨在促 进儿童福利事业;中国儿童少年基金会和中国儿童福利院,来做一些收容低能、伤残儿童和弃儿、孤儿。

由国家投资兴办的儿童福利机还为社区中的残疾儿童及其家庭提供了生活照料、康 复训练和专业培训等方面的服务,形成了为孤残儿童的发展提供支持和帮助的一整 套照料体系和服务模式。目前,我国儿童福利在政策、机制、社会意识等方面的保 障需求已经超过了单纯的物质上的需求,儿童福利需在法律上的保护,在职业规范 上的保障,在专业福利人员的培养,在儿童社会救助系统上的支持,在儿童福利资 源上的有序有效筹集等等方面,都是很不够的,这些不足导致了一些处于特殊困境 的儿童不能及时得到帮助。 美国是实施地方分权制度的国家,行政权集中在各州联邦政府只是负责规划、辅助 和监导。儿童独立行政的最高主要机关是卫生及人群服务部,实际负责政策领导责 任的是社会安全署所辖的儿童发展局。各州社会福利行政组织体制虽然不尽相同, 但是也配合联邦体制,在人群服务处下设臵儿童与家庭福利科。美国的儿童福利的 行政管理十分严谨,不但所用经费需要发挥一定的效能,也不因行政而忽视各种社 会工作方法的运用。美国的儿童行政服务项目繁多,能满足各类儿童的不同需要, 中央由儿童发展局统一规划和领导,行政主管机构强劲有力,能发挥人群服务的特 质。可以看出美国的儿童福利政策的实施效率、行政人员的专业程度,资金的筹集和使用等方面是值得中国学习和借鉴的。

(三)福利项目内容

我国儿童福利项目主要涵盖孤残儿童的供养康复、儿童教 育及妇女儿童的权益保障上。《义务教育法》规定国家、 社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育 的权利。凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族, 应当入学接受规定年限的义务教育,条件不具备的地区, 可以推迟到七周岁入学。《中华人民共和国残疾人保障法》 也就特殊教育学校(部、班)办学思想、办学条件、办学水平 和随班就读等残疾儿童少年义务教育情况进行了规定。 《未成年保护法》《预防未成年犯罪法》也为保护儿童权益、促进儿童发展提供了保障。《中华人民共和国劳动法》 规定女职工生育享受不少于九十天的产假,“女职工和未成年工特殊保护”也规定劳动者在退休、患并负伤、因 工伤残或者患职业并失业和生育的情形下,依法享受社会保险待遇。这些福利制度越来越健全。

美国儿童福利制度的项目设计具有明显的残补取向。美国儿童福利 联盟的认为:“儿童福利是针对那些父母无能力照顾、社区资源不足的儿童青少年,提供促其家庭和社区养育、保护儿童能力的服务。从福利项目的设计来看,几乎所有项目都是针对贫困家庭,大部分 福利项目的执行是以资产调查为基础,充分体现“穷人靠国家,余 下的人靠市潮的制度设计原则。美国对儿童福利的具体资助项目, 归纳起来,可以分为三大部分,儿童的照管和发展,收入补贴和医 疗保障。 美国的公立幼儿园是政府的资助最大的项目,其功能主是为儿童上 学做准备,幼儿园开设数学、体育和读写等课程。美国还有另外一种幼儿园,是专为贫困家庭的孩子设立的,是约翰逊反贫困法的产 物,孩子们在那里学习知识,掌握一些基本的生活技巧等。美国政府还采取教育券帮助贫困学生购买他们所选择的学校教育。美国高 额的福利花费大部分是针对那些收入极少或者没有薪水的家庭,对从事全日制工作的父母帮助不大。

“抚育未成年孩子的家庭援助计划”(AFDC)是对有孩子家庭的重要收入补贴项目,该项目是指在帮助“父母一方丧失劳动能力、死亡、长 期离家出走或事业家庭”里的孩子。该计划由联邦健康与人文服务部 和各州的人文服务局共同管理。美国还通过所得税信贷(EITC),是对那些低收入的家庭提供现金资助,即具有儿童的低收入家庭,不包括不工作的人,单身和没有儿童的也不在补助之列。食品券项目,是 联邦政府的视频补助项目,该项目的目的是保证贫困者能获得基本的食物需要。住房补贴,对贫困家庭提供在租房、出租和购买住房有困 难的家庭,此项计划不仅限于有孩子的家庭。工作机会与基本技巧补贴,是对工资低的父母的津贴,这些家庭面临着只有依靠福利才能生存而无福利已无法负担儿童抚育的问题。 在医疗保障方面,“医疗援助项目”是美国政府为穷人提供的医疗保险计划。该计划大部分是对那些依靠福利生存的贫困家庭。医疗补助 项目的费用由政府与各州分担,政府提供的健康保险也集中在没有工作的单身父母家庭,美国的健康保险也没有包含所有的儿童,除“医疗援助计划”外还有“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计 划”(WIC),该计划每月为婴儿和5岁以下的儿童、孕妇和哺乳妇女提供 包含各种人体所需的营养食品。

中美残疾人福利制度对比

(一)覆盖面的对比

在每月付给残疾人津贴的覆盖面上,中美两国有着很多相 似之处。 1、两种制度覆盖的残疾人都必须符合以下两点:(1)曾经 工作过一段时间;(2)当前没有工作。中美两国相似的规 定反映了两国制定制度时的同一理念,即凡是为社会作出 过贡献的,在残疾或失业后都能得到社会的回报和补偿。 2、两国的制度都给予特困残疾人以特殊照顾。美国的补充 保障金覆盖特别贫困的残疾人,要求比较严格,与中国的 城市最低生活保障制度相类似,而在中国农村则有五保供 养制度。中美这三个制度的相似体现了中美两国在制定政 策时对弱势群体的关怀和倾斜,两国的政策也各自在一定 程度上保障了非常贫困的残疾人的生活。

(二)金额的对比

1、共同点。中美两国在主要的残疾人津贴(美国为残疾人社会保障保险金,中国为 失业保险金和最低生活保障金)的金额方面的共同点是均比两国的退休金少。 2、不同点。美国残疾人津贴的金额比中国高,保障力度更大。这是因为同比金额上 美国残疾人社会保险金要高于中国的失业保险金或最低生活保障金,而美国补充保 障金金额折合人民币为每月3300-4900元,因为美国生活消费指数较高,这笔钱刚 能满足一个残疾人的基本生活。但这笔保障金是一种补充救济,也就是说,一个曾 经工作过的残疾人有可能可以同时领取残疾人社会保险金和补充保障金,但中国的 城市居民只能领取失业保险金和最低生活保障金中的一种,上海的最低生活保障金 为每月300元。因此综上所述,美国残疾人社会保障制度对残疾人保障的力度比中国大。 3、利弊分析。笔者认为美国这种大力度的保障也是有利有弊的。一方面它体现了中 国较美国这些发达的福利国家在保障残疾人力度方面的差距,但另一方面它也体现 了美国残疾人福利制度体系的自相矛盾,即美国在鼓励残疾人参加康复训练和职业 培训,借此走上工作岗位,实现人生价值的同时,又给那些没有工作的残疾人以比 较丰厚的保险金,而且美国政府每年在支付残疾人医疗费用和保险金方面的开支要 远高于在康复计划上的投入。以1984年为例,美国政府在社会保障保险金中退休金的花费为179亿美元,卫生医疗费用的花费为117亿美元,而职业康复计划每年只花 费联邦政府10亿美元,是主要的残疾人计划中花费最少的一个。这就使美国残疾人 政策和北欧那些高福利国家一样有养“懒人”之嫌。当然,我们在看到美国和北欧 诸国残疾人福利制度的缺陷和自相矛盾之处的同时,也要看到我国还有许多残疾人 生活比较贫困,对此笔者的建议是随着我国经济实力的不断增强,在适度加大对城乡贫困残疾人的扶持力度的同时,更要完善我国的残疾人康复和职业培训体系,鼓 励更多的残疾人走出家门,踏上工作岗位,实现人生价值,并为他们创造更好的就业条件和更多的就业机会。

(三)评残的对比

1、 评残机构不具备可比性。在美国和中国,分别由州残疾认定 服务机构和各级基层残联完成对残疾的评定工作,这是由中美两 国不同的制度规定的,并不具备可比性。

2、 美国的不同残疾定义的冲突与矛盾。在美国各残疾人计划中,残疾至少有三个不同的定义。在雇员的残疾抚恤金计划中和在法庭上,残疾被定义为身体或精神在伤害和刺激下所受的损害。在残疾人社会保障保险计划中,残疾是与生病和无业状况联系在一 起的。而在民权法中,残疾即为身体或精神障碍。在缺少一个共 同的定义的情况下,人们大多把残疾和受到的损害联系在一起。法庭则将钱判于支付判定残疾后的赔偿或津贴上,而不是用于首 先防止伤害的发生或提高残疾人的独立能力。各种针对残疾人设 立的计划中对残疾的不同定义使残疾人无所适从,也使各计划的 执行者之间存在着难以协调的困难。

(四)资金来源的对比

美国残疾人社会保险金的来源是联邦收入税,也就是那 些较富有的人的收入税,而中国城市失业保险金主要靠 残疾人本人以往工作时缴纳的失业保险本金和政府同时 按比例拨给他的保险本金以及社会上的企业缴纳的残疾 人社会保障金(一旦一个企业中残疾人的比例未达到各 地规定的百分比,就要缴纳一笔残疾人社会保障金),也就是说美国人的理念是由富人来养贫困的残疾人,而 在中国则由政府和社会及残疾人本人养他自己。在这方 面笔者认为两国的的理念都很合理和可行,美国的做法 减轻了政府的负担,中国的则更强调促进残疾人就业,总的来说两种做法都有利于构建和谐社会。

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