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司法制度改革 上访

中国信访制度正在进行重大变革。权威部门透露,国家对各省市不再搞全国范围的信访排名、通报。取而代之的,将是中央与地方、上级与下级之间的“点对点”通报制度,并通过信访约谈制度对地方工作进行监督。中央有关部门的新思路是,“把矛盾化解在基层,把问题解决在当地”;并把矛盾化解前置,避免更多的矛盾涌入信访。可以说,一场以取消信访排名为标志的信访改革,正在悄然推进。其影响程度丝毫不亚于劳教制度的废除。(11月11日《新京报》)

那么,信访排名制度是如何形成的,它衍生了哪些社会问题,以及废除信访排名还需配套解决哪些问题?下面就此谈谈自己的粗浅看法。

信访排名制度产生的背景

2005年国务院《信访条例》出台。条例规定,各级政府应当建立健全信访工作责任制,对信访工作中的失职、渎职行为,追究有关责任人员的责任,并在一定范围内予以通报。

《条例》规定“在一定范围内予以通报”,最终以信访排名的形式表现了出来。国家信访局每月对各省(市、区)的“非正常上访人”次数进行排名。上行下效,各省市信访局又对各地市的信访人数进行排名,地市信访局又对至县乡镇的信访人数进行排名。

信访排名制度带来的一系列社会问题

很快,信访排名便成了当地党政干部政绩考核的主要指标,与党政领导的升迁直接挂起钩来。如此一来,当地党政领导即使其他工作做得再好,如果信访排名靠前,也会遭到“一票否决”。在这种背景下,不惜一切代价阻止公民上访,一定会成为当地党政领导的第一要务。于是,许多社会问题就衍生出来了。

一是衍生了雇佣“黑保安”,设置“黑监狱”的现象。许多访民都是有重大冤情在当地得不到解决才进京上访的,截访一定会遭到他们巨大的反抗。于是,地方政府便想到了雇佣“黑保安”协助截访;不良商人则从这里看到了巨大商机,设起了“黑监狱”,专门用来关押看守上访人员。最典型的就是北京“安元鼎黑监狱”事件。在那里,甚至发生了”黑保安“强奸访民的恶劣事件。

二是产生了一大批专门的截访人员,让国家承担了巨额的“维稳”经费。截访人员靠截访为生,截访任务越重,收入越丰厚;相反,若无访了,他们反而空落落的,收入也会骤减。因此,一些参与这项“工作”时间较长的截访人悟出了“经验”,一边截访一边还悄悄地动员某些访民继续上访。如此维稳的机制,导致了国家财产遭受重大损失。例如的唐慧上访案,湖南基层政府六七年来花在唐慧一个人身上的公共财政即达百万元。而全国而言,每年的花销数以万亿计,据国防大学政委刘亚洲透露,我国的维稳经费已超过了我国每年的国防预算(我国2012年的国防预算为6703亿元)。

三是伴生了大量访民不当被拘留、被劳教。尤其是对上访人员的劳教,动辄剥夺其一年或数年的人身自由,因得到当地党政主要领导的默许甚至纵容,根本没有适用程序和适用条件的保障,这使得旧的上访问题未解决,解教后又增加了一个新的上访理由。

信访改革应同司法改革同步进行,并应更加彻底一些

个人认为,劳教制度本身由于存在违宪性问题,现在完全停用是正确的,最好彻底废除,或者通过国家立法,将其改造为由中立的法院进行裁决的保安处分制度,消除其本身的违宪违法性。而信访制度本身的合法性不存在问题,只是执行上出了大的故障,并承受了其不能承受之重。

《信访条例》本来就规定,对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。而现在信访中大量的诉求,本是诉讼、仲裁、行政复议应解决的问题,但那些解决纠纷的机制都有严重故障,当事人才涌向信访之路。因此,信访制度改革,必须同司法体制改革同步进行,让公正的司法救济成为公众信赖的纠纷解决途径,信访量过大的问题才能得到解放。

国家对各省市不再搞全国范围的信访排名、通报,只能解决“进京截访”带来的一系列问题,但如果不将“信访不再排名”的做法推广到盛市、县,那么,“进京截访”就会被“进省截访”、“进市截访”所代替,也没有从根本上解决问题。

中央有关部门所谓的新思路,“把矛盾化解在基层,把问题解决在当地”,我认为谈不上什么改革。因为《信访条例》本来就规定,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。所谓新思路,其实只是落实《信访条例》本身的规定而已。

强调“把矛盾化解前置,避免更多的矛盾涌入信访”,我认为这才是治本之道,值得赞赏。许多信访的问题,大量的指向我们一些基层政府的工作失职,例如地方政府片面追求“土地生财”,违法违规征用农民土地,拆迁补偿标准过低,甚至采用粗暴手段野蛮拆迁,即滋生了大量信访案件。还有一些地方在招商引资中,过度迁就开发商的利益,与民争利,也造成村民上访不断,甚至发生了规模性群体事件,例如乌坎事件。

期待国家理顺各种关系,真正落实“执政为民、司法为民”的社会主义法治理念,努力改善民生和保障民生;出现了问题,充分尊重纠纷解决规律,司法的归司法,信访的归信访,用法治的观念和措施来解决改革与发展中的问题。

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